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司法改革背景下法官助理制度的重新审视与现实进路
作者:石颖  发布时间:2017-05-15 10:50:19 打印 字号: | |

一、历史沿革 

实践层面,我国最高法院于上世纪90年代开始推动法官助理制度改革以来已20多年,主要分为三个阶段:第一个阶段是19992003年,该阶段是我国法官助理制度的试验期,最高法院下发文件进行法官助理试点,部分法院如北京房山区法院、北京丰台区法院也陆续开展试点工作;第二个阶段是20042009年,是我国法官助理制度的推行期,最高法院开始在部分地方人民法院(选取18家法院)开展试点,并不断扩大试点范围;第三个阶段是20132015年,是我国法官助理制度的完善期,最高法院下发了一系列文件规范法官助理制度,上海于2014年任命了首批法官助理。简要归纳如下:

表一  19992015年我国法官助理制度的发展实践

阶段

时间

主要内容

 

 

 

199910

最高法院发布的《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》规定:“高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点”。

2000-2001

 

2000年初,北京房山区法院在全国率先开展法官助理制度改革试点,建立“321审判机制”;20013月,北京丰台区法院开始试行“1211”审判运行新机制,由2名法官助理分别协助1名法官处理庭前准备程序和有关法律文书制作。

20027

 

在全国法院队伍建设工作会议上,最高法院首次鲜明提出法官职业化命题,并将法官职业化建设确定为我国新世纪法官队伍建设的基本目标和根本方向。

20027

 

最高法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》提出试行法官助理制度。法官助理是从事审判业务的辅助人员。确定法官员额后,一些不能继续担任法官但符合法官助理条件的人员可以担任法官助理。法官助理符合法官法规定条件的可以被选任为法官。此项工作要在积极开展试点并取得成功的基础上逐步推广。

2003

最高法院《人民法院法官助理管理办法(征求意见稿)》具体列举了法官助理的十二项职责。

 

 

20049

 

最高法院发布《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》,确定在全国18个法院试行法官助理制度。

200510

 

最高法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》规定:“推进人民法院工作人员的分类管理,制定法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员、司法技术人员等分类管理办法,加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。在总结试点经验的基础上,逐步建立法官助理制度”。

20081

最高法院发布《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》,在西部12个省份的814个基层法院试点法官助理制度。

20093

最高法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》规定:“完善法官及其辅助人员分类管理的制度。建立健全以法官、法官助理、书记员和其他行政人员的绩效和分类管理为主要内容的岗位目标考核管理体系”。

 

 

 

20133

中组部和最高法院联合发布《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》,要求各级法院要明确法官、审判辅助人员、司法行政人员的类别和职责,设置各类人员的员额比例,确定职务序列和职数,实施分类管理。

20149

上海任命了首批231名法官助理。

20152

最高法院发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》规定:“健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度。科学确定法官与审判辅助人员的数量比例,建立审判辅助人员的正常增补机制,切实减轻法官事务性工作负担。拓宽审判辅助人员的来源渠道,探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构”。

20156

《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》强调,建立从政法专业毕业生中招录法官助理、检察官助理的规范机制,对艰苦边远地区实行政策倾斜,确保新录用的审判、检察人员具有良好的政治和专业素质。

20159

最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》具体列举了法官助理的七项职责。

 

二、有益经验

(一)职权边界更加明晰

经过不断地司法实践,法官、法官助理、书记员三者之间的职权边界更加明晰:法官主要负责对案件作出实质性裁决,包括可能影响案件结果的程序性裁决,如财产或证据保全认定、证据认定、判决等;法官助理主要负责与审判相关的辅助性工作、事务性工作,包括接待当事人、撰写案件备忘录、整理案件争议焦点、调解等;书记员主要负责纯事务性工作,例如案件排期、送达、宣布法庭纪律、证据传递、订卷、归档等。

表二  最高法院关于法官助理职责的规定

2004年《最高法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》

2008年《最高法院关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》

2015年《最高法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》

1.审查诉讼材料,提出诉讼争执要点,归纳、摘录证据

1.审查诉讼材料

1.审查诉讼材料,协助法官组织庭前证据交换

2.确定举证期限,组织庭前证据交换

2.组织庭前证据交换

2.协助法官组织庭前调解,草拟调解文书

3.代表法官主持庭前调解,达成调解协议的,须经法官审核确认

3.接待案件诉讼参与人

3.受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等

4.办理指定辩护人或者指定法定代理人的有关事宜

4.准备与案件审理相关的参考资料

4.受法官指派,办理委托鉴定、评估等工作

5.接待、安排案件当事人、诉讼代理人、辩护人的来访和阅卷等事宜

5.协助法官进行调解

5.根据法官的要求,准备与案件审理相关的参考资料,研究案件涉及的相关法律问题

6.依法调查、收集、核对有关证据

6.草拟法律文书

6.在法官的指导下草拟裁判文书

7.办理委托鉴定、评估、审计等事宜

 

7.完成法官交办的其他审判辅助性工作

8.协助法官采取诉讼保全措施

 

 

9.准备与案件审理相关的参考资料

 

 

10.按照法官要求,草拟法律文书

 

 

11.办理排定开庭日期等案件管理的有关事务

 

 

12.完成法官交办的其他与审判业务相关的辅助性工作

 

 

(二)配置模式丰富多样

当前法官助理主要有四种配置模式:一是按一定比例配备到法官;二是按一定比例配备到合议庭;三是跟案走不固定搭配;四是分类走不固定搭配。前两种配置模式强调将法官助理与法官或合议庭形成固定组合,后两种配置模式则不强调两者之间(法官助理与法官或者法官助理与合议庭)的组合,而是根据案件需要全院调配或是将法官助理内部再分工。四种配置模式各有利弊,但都是各法院根据自身实际情况做的有益探索。法官助理的四种配置模式具体比较如下表所示:

表三  法官助理四种配置方式比较

配置模式

配置比例

试行法院

主要内容

按一定比例配备到法官

1:1:1

 

广州市中级法院

一名法官配一名法官助理和一名书记员

有利于培养法官与法官助理的工作默契从而提高工作质效

当前法官助理的数量严重不足,一定时期内难以扭转法官与法官助理倒挂的局面

1:1:1:0.5

广州市天河区法院

一名法官配一名高中级助理、一名初级法官助理,平均两名法官配一名书记员

按一定比例配备到合议庭

13211

陕西省西安市碑林区人民法院

一名审判长和三名审判员相对固定组成合议庭,搭配两名法官助理、一名书记员和一名速录员组成一个审判组合

在法官助理数量紧缺的情况下可以最大化发挥其价值功能

法官助理工作强度相对增大,增加了带教培养的困难

3:2:2

江苏省常州市钟楼区人民法院

三名法官与二名法官助理、二名书记员组成一个相对固定的审判组合

“跟案走”不固定搭配

 

 

即根据案件需要在全院分配法官助理,而不形成固定的组合

可以避免法官助理在固定岗位上职业发展的局限性

这种模式需要一系列的配套机制,难以马上实现。

“分类走”不固定搭配

 

北京市房山区法院、深圳市罗湖区法院

分为程序性法官助理和文字性法官助理,前者负责庭前准备阶段的程序性事务,后者负责庭审、庭后的文字工作

实现法官助理内部的专业分工,有利于提升案件质效

容易影响工作的协调性

(三)来源渠道逐步拓宽

实行法官人员分类管理后,如果按照法官与法官助理1:1的比例配置,那么法官助理的数量将大大超出预计。由此可见,全部以公务员序列招收法官助理并不具有现实可行性,有必要拓宽法官助理的来源渠道。鉴于此,我国法官助理的来源渠道不断拓宽,主要经历了以下三个阶段:

第一阶段是全部以公务员序列招收法官助理。2008年最高法院发布的《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》规定:“法官助理的来源主要是法院内部的录用制书记员和其他辅助人员。根据审判工作需要,在编制许可的情况下,也可以招录一些通过国家公务员录用考试、符合国家公务员录用条件,但是尚未通过司法考试、暂不具备任命法官条件的大学毕业生,待其试用期满后任命为法官助理。聘任制书记员一律不得任命为法官助理。”

第二阶段是探索购买社会化服务方式。2015年最高法院发布的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》规定:“拓宽审判辅助人员的来源渠道,探索以购买社会化服务的方式,优化审判辅助人员结构。”

第三阶段是探索建立法律实习生制度。2016718日,孟建柱同志在全国司法体制改革推进会上的讲话中提出,要探索建立法学专业学生、实习律师到法院检察院实习、担任司法辅助人员制度。

表四  目前法官助理的选任渠道

选任渠道

试行法院

1.由现有助理审判员和取得初任法官考试资格的审判工作人员转任

海南省高院、珠海市中院

2.由现任书记员转任

深圳市中院及辖区罗湖区法院、珠海市中院

3.由现任少数表现突出的临时聘用速录员转任

深圳市罗湖区法院

4.社会调解员担任

西安市碑林区法院

5.专门招录聘用制法官助理

深圳市中院

6.法律实习生担任

北京市第三中级人民法院

三、实践难题

(一)角色定位有待商榷

最高法院下发的相关规范性文件[1]都将法官助理定位为法官的助手,即在法官指导下完成审判辅助性工作、但不具有审判权的人员。在这样的角色定位之下,法官助理和法官最大的区别就在于有无审判权。基于我国当前司法的实际情况,这样一刀切的角色定位将产生一定的问题。一是不利于定位与实际相一致。法官助理承担了组织庭前证据交换、进行诉前调解等工作,实际上扮演了“限权法官”[2]的角色,与纯粹的法官助手定位有所出入;二是不利于审判质效的提升。基层法院大部分案件都是通过简易程序审结的,在案件量大但案情并不复杂的情况下,过分强调法官对法官助理的指导、审核、把关,反而将产生“1+1<2”的负面效果;三是不利于人员管理。有些试点法院将未入额的法官直接转任为法官助理,其心理落差可想而知。尤其是在司法改革的红利真正落实后,势必又将引起或多或少的心态失衡,从而加剧了员额制推进的难度。

(二)工作职责有待划分

    不同审级法院因为功能定位不同,所办案件的要求不可能一致,因而对法官助理的要求和法官助理应具备的能力也各有不同。我国设计法官助理制度时,只对法官助理的职责做了笼统规定,未针对四级法院功能定位对法官助理职责做出具体区分。我国除规定法官助理共同的职责之外,也应根据不同审级和法官分工,对法官助理的职责做出侧重安排。

(三)配置比例有待研究

最高人民法院曾在《法官助理管理办法(征求意见稿)[3]中规定,“基层人民法院的法官助理与法官的比例2111”。然而一刀切的配置比例难以顾及地区之间以及法院之间所存在的客观差异。[4]受编制、人员结构、经费等多种因素的影响,很少有法院能够做到在全院范围内为每名法官配备一个及以上的法官助理,各法院更多的是基于可以担任法官助理及书记员的人数来确定法官与法官助理及书记员之间的配置比例,而非对该比例本身的科学性、合理性进行充分论证或者对审判工作进行科学的量化评估,从而导致这些模式缺乏普适性的推广价值和意义。笔者认为,应当充分考虑到不同地区、不同法院的实际情况,包括辖区内案件数量及案件类型、法官员额比例、人均办案量等因素来合理确定法官助理的具体配置比例。

(四)职业前景有待规划

我们在考虑拓宽法官助理来源渠道时,并未将法官助理的培养机制与职业前景等更深层次问题考虑在内。既未对法官助理的履职保障、晋升条件等作出总体规定,更未针对不同类型的法官助理设计不同的未来职业走向。一方面,对于具有公务员编制的法官助理,在符合特定条件下是否可以选任为法官并没有明确规定;另一方面,对于聘用制法官助理,制定的各类聘用制审判辅助人员的晋升、等级、薪酬、激励等办法,除试点法院以外,大部分地区仍未能实现制度的同步落地。然而,如果不能让法官助理看到其职业前景,必定会影响法官助理的工作积极性,法官助理一旦遇到更好的机会便可能“另谋高就”。因此,法院面临着“培养一批走一批”的尴尬,不仅增加了法官助理的培养成本,也因法官助理过于频繁的更换而对审判工作带来许多消极影响。从长远来看,这也不利于法院队伍稳定性、专业性的建设。

 

四、现实进路

(一)设置限权法官

50年代开始英国的犯罪率不断上升,1967年犯罪总数为1,200,000件,1977年超过2,400,000件,犯罪总数是1967年的2倍。[5]试想如果仅由职业法官来审理英国的刑事案件,因为案件众多而法官太少,这种制度准会即刻陷于瘫痪状态。这一制度之所以运转良好,原因在于它得到了30,000余名治安法官的支持。英国司法制度根据案情的繁简和罪行的轻重在职业法官和治安法官之间进行了合理的分工,让业余治安法官分担了相当部分的简单案件的审理工作,减轻了职业法官的负担,使职业法官有精力专注于那些案情重大或真正有法律争议案件的审理,做出合理判决,真正体现了职业法官的价值。英国治安法官在最初的形成时期,其职能范围不甚明了,多为临时性职能,而在现代转型后其司法职能范围逐渐稳固、确定,主要包括轻微刑事案件的简易审判权、严重刑事犯罪的预审权以及涉及家庭事务、青少年等民事案件的审判等。治安法官的审理程序简单、高效,不需要陪审团的参与,一般的简单案件大约只需半小时便可得到圆满解决。

如上文所述,未入额的审判员或助理审判员,审判经验与社会阅历都相对丰富,如果仅将其定位为纯粹的法官助手,无疑是对司法资源的极大浪费。在笔者看来,我国可以将法官助理分为高级法官助理和初级法官助理,由未入额的审判员或助理审判员担任高级法官助理,授权其在法官监督下担任“限权法官”,[6]享有对特定案件(诉讼标的较小、案件争议不大的简单民事案件或轻微刑事案件)的调解权与裁判权,能够有效缓解入额法官的办案压力;而初级法官助理由于资历尚浅,应当作为纯粹的法官助手来辅助法官开展审判工作,待等级晋升后再做相应安排。

(二)划分工作职责

美国法官助理除共同的职责之外,根据不同审级和法官分工,做出侧重安排,联邦地区法官、治安法官、破产法官的助理将承担更多开庭、接触当事人和公众的工作,而联邦上诉法院法官助理的主要职责则在于研究和写作;[7]德国法官助理的工作在不同审级的法院之间也存在区别,下级法院法官助理的工作内容较多地体现事务性,上级法院的法官助理则更多地充当法官的裁判助手。[8]

不同审级法院所办案件的要求不可能一致,法官的要求和法官助理的能力也各有不同。我国法官助理制度设计时,也应当针对四级法院功能定位对法官助理职责做出进一步区分:基层法院作为一审法院,大部分案件都是同质化高、比较简单的案件,因而基层法院法官助理的职责主要是从事审判辅助性工作;中级法院主要承担二审终审的职责和大量专业性强、案情疑难复杂的一审工作,因而中级法院法官助理的工作重点应当是配合法官研习疑难的法律问题、探究新类型案件等,更好的发挥参谋作用、提供智识支持;高级法院的法官助理,更多的工作在于辅助法官做好与审判相关的调研工作;最高法院的主要职能并非审判,而是指导全国法院开展审判工作,因而法官助理的工作重点是辅助法官做好课题调研、疑难答复、选取并编写指导性案例等工作。[9]总体而言,基层法院法官助理偏重事务性辅助工作,中、高院法官助理偏重研究型辅助工作。

表五  四级法院法官助理职责区分

审级

法官助理职责

基层法院

审判辅助性工作

中级法院

配合法官研习疑难的法律问题、探究新类型案件等

高级法院

辅助法官做好与审判相关的调研工作

最高法院

辅助法官做好项目调研、疑难答复、指导性案例发布等

(三)合理确定比例

无论怎样设定各类人员的比例,都要综合考虑相关因素。例如,研究法官助理与法官(合议庭)的比例就要考虑到法官的员额,考虑到法官(合议庭)配备书记员的比例等。单一考虑某一类人员,是无法合理的确定比例的。目前,我们可以分步走考虑法院各类人员比例的确定问题:
第一步,确定审判人员(法官+审判辅助人员)与行政管理人员的总体配备比例。通过测算上述人员的职责和工作量,确定两类人员的总体配备比例。只有将这个总体比例框架确定,才可以避免在确定某一类人员的比例时超出规定的总额,才可以使我们在考虑不同人员的员额比例时注意相互协调、相互平衡。目前,上海法院、广东法院都将审判人员和行政管理人员的比例确定为85%
 15%

第二步,确定审判人员中法官与审判辅助人员的比例。这是人民法院确定各类人员比例的关键,因为它涉及到法官员额的确定。根据国外的经验,审判辅助人员往往比法官多得多,例如,德国的法官与审判辅助人员的比例一般为1213,在基层法院两者的比例则更高一些;法国的比例约为14;英美法系国家,这个比例更高。在我国,不同审级、不同地区的法院情况差别较大,因此,在考虑法官与审判辅助人员的配置比例时,应考虑各地法院、各级法院的特点,设计较为灵活的方案。例如,上海法院将法官与审判辅助人员的比例确定为33% 52%,广东法院则将法官与审判辅助人员的比例确定为39% 46%

第三步,确定审判辅助人员中法官助理、书记员、法警等各类人员的具体比例。并在此基础上,根据各自的职责和相应的工作量,合理确定法官助理与独任法官或合议庭的比例、书记员与独任法官或合议庭的比例。例如,上海法院将审判辅助人员中法官助理、书记员、司法警察的比例暂定在26% 16% 10%左右。

(四)规划职业前景

无论是香港特区还是澳门特区,法院均给予司法辅助人员充分的职业发展空间与制度性保障。例如香港,将司法辅助人员的待遇分为政府公务员待遇与非政府公务员待遇两种。前者按照香港政府的公务员薪酬政策进行职业保障,将薪酬进行等级管理。[10]此外,还配套了完善的薪酬调整机制,确保薪酬与经济社会发展水平相适应。后者的职业发展权利也获得充分的保障与尊重。除了依照合同规定确定薪酬以外,还会有一定的奖励与保障,其他福利会按适当情况根据《雇佣条例》的规定给予。

我国可以根据法官助理的不同来源,按照法官助理的德才表现、工作实绩、工作年限等因素,对法官助理实行分类分级管理,规划不同的晋升途径。诸如上海市法院将法官助理划分为初级和高级两个等级,并依次设置了五级至四级助理、三级至一级助理;深圳盐田区法院则将聘用制法官助理界定为专业技术岗位,对其实行分级管理,由低到高共分为五个等级。此外,在法官助理内部可设置晋升途径,例如深圳市罗湖区法院规定文字助理相当于见习法官,必须经过6个月以上的程序助理工作经历。

表六  不同类型法官助理的晋升途径

来源

试行法院

晋升途径

主要内容

薪酬

具有公务员编制的法官助理

 

逐级晋升,可任命为法官

职业法官缺额时可通过一定程序从法官助理中选任

按公务员薪酬领取

具有事业编制的法官助理

 

在事业编制规定范围内进行晋升

 

按事业编制薪酬领取

聘用的专门法官助理或社会调解员

深圳盐田区法院

按照合同实现管理

将聘用制法官助理由低到高分为五个等级

以岗定酬,待遇可超过正式在编人员

 

注释及参考文献:

[1] 2004年《最高法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》规定,法官是依法行使国家审判权的审判人员,法官助理是协助法官从事审判业务的辅助人员,书记员是审判工作的事务性辅助人员;2008年《最高法院关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》规定,法官专司审判,法官助理负责案件各项辅助性工作,书记员负责法庭记录。法官助理作为法官的助手,帮助法官分担部分审判辅助职能。

[2] 限权法官是与全权法官相对的概念,其在全权法官授权或监督下行使部分案件的调解权与裁判权。限权法官最为典型的例子是美国的治安法官(magistrate/justice of the peace),其不是真正的法官,而是“准法官”。通常设置在基层法院,在诉讼中享有非常严格和明确的权力,包括举行预审、决定保释、接受有罪答辩以及对小额诉讼案件、轻微刑事案件作出裁判。

[3] 由于种种原因,这一征求意见稿并没有正式出台。不过其中部分内容仍具有一定参考性。

[4] 以上海为例,上海各法院的办案量差异最大可达到10倍之多。

[5] 陈光中.陈光中法学文集[M].北京:中国法制出版社,2000: 280.

[6] 傅郁林以职能权责界定为基础的审判人员分类改革[J].现代法学,20154):19.

[7] 江振春美国联邦最高法院与法官助理制[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)20102:35-45.

[8] 乔宪志中国法官助理制度研究[M].北京:法律出版社,2002 13-1475-77.

[9] 吴思远法官助理制度:经验教训与难题突破[J].法律适用,20169):115.

[10] 按照学历、工作年资等标准,将公务员划分为12个资历组别:在每个资历组别中根据公务员所属职系和职级,划分为11个薪级。

 

 

来源:合川法院
责任编辑:宣传处