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重庆市地方立法民主化研究
作者:郭文飞  发布时间:2018-01-09 09:03:08 打印 字号: | |
  内容提要:民主立法是现代立法的重大标志,体现立法为民的本质属性。地方立法是我国立法体系的重要组成部分,地方立法的民主化程度反映政治民主和法治发展。重庆市直辖以来,市人大及其常委在推动重庆市地方立法民主化的过程经历了有所顾及、兼顾并重、高度重视和巩固革新四个不同阶段。全面深化改革的新时期下要继续促进重庆市地方立法民主化向广泛和纵深两个向度发展,关键在于进一步完善市人大主导下的工作机制:一是充分发挥基层代表作用;二是切实注重专家学者意见;三是积极拓宽公众参与渠道。

  关键词:地方立法;民主立法;立法民主化

  民主立法既反映立法程序的公开化,也反映立法本质的为民性,属于立法现代化重大标志。实行民主立法,广泛汇集民意,使制定的法律法规体现最广大人民群众的共同意志,是我国国家立法和地方立法共同遵循的基本原则;从方法论角度考察,这也是世界各国代议机关共同遵循的重要立法原则 。

   一、增强地方立法民主化的意义及必要

  (一)地方立法民主化是民主政治的重要体现

  国家的一切权利属于人民,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权利,人民主权和人民代表大会制度从根本上决定了国家立法必须体现民主原则,无论全国性立法还是地方性立法都要实现立法的民主化。省、直辖市的人大及其常委会在不同上位法相抵触的前提下,可以制定地方性法规。地方性法规具有执行法律、行政法规和管理地方事务的作用,就地方性法规的基本功能而言,地方性法规的规定更加具体细致,在地方治理时具有更加直接的执法性。因此,地方立法的民主化为依法治理和依法行政得以实现提供内在保障,同时能够有效抵制地方立法的随意性现象。

  (二)地方立法民主化是法治发展的必然要求

  党的十八大以来,改革的时代主旋律更加响亮,各项事业迈向全面深化的改革之路,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:推动人民代表大会制度与时俱进,通过座谈、听证、评估、公布法律草案等形式扩大公民参与立法途径 。可见,提高立法民主化成为人大立法工作机制改革的重要目标,地方立法工作也应当以此为基本遵循。

  从法治进步和时代发展的视角看,地方立法注重民主化的必要性主要体现在以下几点:

  第一、公众参与促进法规遵守。法律层级不同,制定的程序亦不相同,地方人大及其常委的立法程序的严格程度不及全国人大及其常委的立法程序,公众对于地方性法规的内心认可不如全国性法律。地方性法规作为省、直辖市行政区划内普遍适用之规范,其显著特征亦在于其依托强制性而体现的权威性,公民对其遵守的心理因素包括客观敬畏和主观认同,但不可否认的是公民基于认同而遵守地方性法规更符合法治化建设要求,且公众参与地方立法是提高认同度的有效方法。

  第二、公众参与提升立法质量。古语有云:“知屋漏者在宇下,知政失者在草野” ,无论经过几次详尽的调查研究,立法者都难以全面预测拟或发现定文本可能存在的某些问题,而通过民众的直接反映,一些问题就会引起重视或者重新审视。广泛听取民众意见,汲取人民智慧,及能发现拟定文本考虑之失,了解民众关切之处,从而提升地方性法规的立法质量,筑牢善治之良法前提 。

   第三、公众参与立法助推普法。全面推进依法治国的基本治国方略,普法工作肩负重大使命的同时面临巨大压力,对于地方性法规的普法任务更是心力不足。创新普法方式是增强普法实效的途径之一,突破常规普法阶段,公众积极参与立法本身是对将要出台的地方法规预先普法,该过程中也会起到宣传普及相关法律法规的效果。

  二、重庆市地方立法民主化的历史进程回顾

  重庆市直辖以来,随着依法治市观念逐渐深入人心,人民群众立法参与热情提高,地方立法的民主化程度成为考查重庆市地方立法工作的重要方面。自直辖以来,重庆市人大及其常委的立法工作在整体上可划分为四个阶段,地方立法的民主化进程也贯穿于这不同阶段之中。

  (一)地方立法民主化的历程简述

  1.第一阶段:及时型立法阶段—有所顾及

  从1997年至2001年是重庆市地方立法的起步阶段,由于刚刚由地级市升级为直辖市,重庆市第一届人大及其常委面临极为繁重地方立法任务,亟需全面系统地对各项事务制定地方性法规。特定历史时期决定了这一阶段是重庆市地方性法规大量生成的时段,例如1998年一年就制定了61部地方性法规 ,追求数量和效率,对于立法民主化方面顾及不足。2001年1月16日重庆市第一届人大五次会议通过的《重庆市人民代表大会及其常务委员会地方立法程序规定》第十条明确规定法规草案起草人应广泛听取各方面意见 ,该《规定》对重庆市地方立法的民主化发挥了重要推进作用。

  2.第二阶段:目的型立法阶段—兼顾并重

  从2002年2006年是重庆市地方立法的转型阶段,此阶段的立法工作开始关注民生领域。立法目的性明确和针对性增强成为明显的阶段特征,在立法程序民主化方面的实践积极展开。2002年9月5日,重庆市人大法制委员会根据《立法法》的有关规定,对全国首例委托律师事务所起草的法规草案《重庆市无业管理条例(草案)》举行听证会,这是重庆市直辖以来的举行的首次立法听证会,听证会召开前发布公告,任何有意参加的单位和个人均可报名参加,听证的开放性得到体现 。2006年重庆市人大常委会开始组织各区县人大参与片区立法座谈会,积极适应“增强立法民主性、提高立法质量”两大立法趋势,让区县人大走近市人大立法过程 。

  3.第三阶段:提升型立法阶段—高度重视

  从2007年至2011年是重庆市地方立法进入质量提升的阶段,以提升立法质量为立法工作重点,重庆市人大于2011年对地方性法规进行了一次清理,与前次四次清理相比而言,该次清理更具全面性 。在注重立法文本质量的同时,立法程序的民主化也倍受重视,其实践上重点表现在参与立法调研的主体更加广泛,参与立法阶段更加全面。例如在2007年重庆市人大委托重庆律协进行《重庆市未来五年(2008-2012)地方法规立法需求》和《<重庆市中介组织管理条例>立法调研》两个调研项目,前后超过1000名律师和300家律所参与调研,立法前委托第三方开展调研,积极实践科学立法与民主立法相互结合的立法准备活动。

  4.第四阶段:改革型立法阶段—巩固革新

  从2012年至今年是重庆市地方立法步入改革型立法阶段,党的十八大以来全面深化改革快速推进,重庆市人大在积极为落实中央改革政策而立法的同时不断完善立法体制机制,科学立法、民主立法成为重庆市地方立法的基本方向,保障立法民主化的有效工作方法得到推广,科学工作机制得以建立并俱进革新。2017年1月19日重庆市第四届人大五次会议修订的《重庆市地方立法条例》(一下简称《条例》)第五条明确规定地方立法应当发扬民主,坚持公开,保障公民通过多种途径参与立法,新修订的《条例》前置民主立法的原则性条款,具体表述公民参与立法活动,可见立法民主化在立法程序中的地位得以根本巩固,公民参与立法的权利获得明确保障;《条例》第十五条规定法规草案应当征求有关机关、组织和社会公众的意见,对民主立法的原则进一步具体。

  (二)进程的评价

  重庆市地方立法的四个阶段反映出重庆市地方立法民主化进程紧跟重庆市法治建设的整体步伐,其运行轨迹符合依法治市的发展特征。在总体上,重庆市人大及其常委在制定地方性法规时,对立法民主化的重视无论在理念上还是实践上都呈现出愈加强化。具体而言:一方面是民主化的立法环节更加广泛,从公布一次法律草案征求意见到公布多次,从对草案征求意见到更多主体参与立法需求、立法立项工作的调研和评估,立法民主化的起始阶段不断提前,民主化阶段的期限不断延长;另一方面是实现立法民主化的形式更加多样,从单一的征求意见形式增多到公开听证、第三方参立法 、召开座谈会等多种形式相结合,立法机关以外主体参与立法活动的有效途径不断拓宽,实践方法和经验不断积累。

   三、重庆市地方立法民主化机制的完善建议

  立法的民主化对地方立法而言,具有提高立法质量、体现民主价值和实现民主权利等多种功能,有效推动地方立法民主化发展,重点在于民主理念的树立,关键在于工作机制的完善。人民代表大会制度本身属于民主制度,立法的民主化机制应指人大立法的民主性本质之外更加广泛的实现民主化的非票决性事项机制。在前定范围下,地方立法民主化机制的完善,以遵守法制民主的本质含义和立法权限的法定程序为基础,以实现民主立法的主要价值和民主推进的实际效果为目标。因此,立法机关主导,专家学者重视和普通公众参与应当成为重庆市立法民主化机制完善的三大因素。

  (一)充分发挥基层代表作用

   立法活动在本质上是行使国家立法权,属于具有专门性、权威性和程序性的国家行为,地方立法也不例外。囿于此,重庆市立法活动在充分实现民主化的过程中始终要坚持市人大的主控性地位,在此基础上充分发挥基层人大代表的积极作用。区县人大没有立法权限,基层人大代表并非地方性法规的决议权,但此并不构成基层人大代表推进地方立法民主化的法律障碍和制度障碍。

  充分基层人大代表作用的理由有三:一是市人大与区县人大是同系统下的监督与被监督关系,工作联系极为密切,工作机制基本相同,推动重庆市地方立法民主化,区县人大具有职责的义务和能力;二是市人大及其常委立法时考虑区县人大代表的意见建议,符合民主化进程由内部民主到外部民主的发展规律;三是区县人大代表长期在基层工作,更加便于联系人民群众,其在收集基层民意和调动群众积极性上具有当然优势。

  在发挥基层人大代表推进地方立法民主化发展积极作用的工作机制,应体现出主动性和被动性相结合的基本原则。一方面建立完善区县人大定期和不定期主动向市人大报告立法或修法需求反映的机制;另一方面创新细化市人大委托区县人大开展立法调研、立法评估或要求区县人大收集征求意见稿意见(包括区县人大代表意见和社会公众意见)的机制。

  (二)切实注重专家学者意见

  推动地方立法民主化,注重专家学者的积极作用是重要途径之一。理由有三:第一,专家学者的意见和建议对于立法这一项基于必要且科学的专门化法律活动而言,其内容相比其他普通主体的关注点更具有理性合理的考量;第二,地方立法在不得与上位法相冲突的规则下和贯彻执行法律、管理地方事务的目的下,地方立法的条文内容及含义的斟酌并不因为法律效力层级低于法律、行政法规而有所松懈,专家学者的意见和建议能够对此有效的体系校阅;第三,地方立法民主化的程度不断增强,但不可否认的是在立法权力主体之外有效参与地方立法的主体主要是专家学者这一群体,专家学者参与地方立法的积极性高,建议的依据性强。

  随着重庆市人大的积极探索,专家学者已经成为重庆地方立法民主化典型推进力量,关键在于专家学者参与地方立法的机制逐渐建立,而该机制的完善要着眼于专家学者参与机会的广泛化和意见采纳的有效性。对此建议两点:一是扩大委托事项范围,将能够委托进行的立法前、立法中和立法后事项委托给专家学者较为集中的单位或者专家学者联系密切的组织,通过专家学者的调研形成初步结论;二是召开专家学者座谈会或专门向专家学者收集意见,针对重要立法项目或者非委托专家学者起草但已初步形成的意见稿邀请特定专家进行座谈听取其意见,或者向其专门收集意见(如邮件方式)。

  (三)积极拓宽公众参与渠道

  地方立法过程中社会公众参与是否广泛有赖于参与渠道和参与热情两个因素,从地方立法民主化的推动主体角度而言,给予公众参与渠道的宽窄是主观方面,公众参与关注度的高低是客观方面。社会公众在面对某一立法活动时,法律素养和关注精力决定其是否愿意去关注或者有能力去关注,抑或认为关注只是流于形式而不能起到实际效果。立法民主化需要立法开放化,市人大在进行地方立法时,积极拓宽渠道以调动社会公众的参与热情:一是公开宣传效果上,在某一法律草案向社会征求意见时广泛宣传,通过社区公告栏或微信公众号展开宣传;二是意见收集方式上,通过在社区设置意见收集信箱(附带纸笔),微信收集等方便群众的措施收集社会公众意见意见;三是意见采纳反馈结果上,公开根据社会公众意见增加、删除或者修改的条文内容。

  参考文献:

  [1]上海人大工作研究会第一研究小组课题组:《地方立法民意汇集方法的中外比较》[J],《上海人大》,2017年第5期。

  [2]梁馨月:《重庆直辖以来地方性法规发展历程回顾——从追求数量到提高质量”》[J],《重庆科技学院学报》(社会科学版),2013年第2期。

  [3]宋玉波、张凌华:《立法民主化与公正化的整合——解析重庆市首次立法听证会》[J],《西南政法大学学报》,第6卷第2期(2004年3月)。

  [4]周振超、李英:《重庆:委托第三方参与立法起草等多项工作走在全国前列》[J],《公民导刊》,2016年第1期。
来源:丰都法院
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